日前，李克強總理在出席2014天津夏季達沃斯論壇開幕式致辭時強調：中國全面深化改革未有窮期，政府應帶頭自我革命，開弓沒有回頭箭。他同時給制度建設開出三張清單——“權力清單”“責任清單”和“負面清單”，這一“捆綁政府的手，放開市場的腿”的舉措厘清了政府和市場的界限，詳解了簡政放權的改革思路。三張清單分別側重什么?將對我國市場環(huán)境產生怎樣的影響?
三張清單要解決什么?
今年7月，上海自貿區(qū)推出2014版“負面清單”，對2013版“負面清單”進行修訂“瘦身”后，特別管理措施由原先的190條調整為139條，調整率達26.8%，其中實質性取消了14條管理措施，放寬了19條管理措施，進一步開放的比率為17.4%。而在“負面清單”施行前，外資準入管理原有1000多項審批。在“負面清單”制度實施后，企業(yè)準入條件進一步放寬。
據了解，新一屆政府執(zhí)政一年多來，我國已先后取消和下放7批共632項行政審批等事項。而在不久前舉行的2014天津夏季達沃斯論壇開幕式上，李克強總理給出了三張清單的簡政放權利器。
這三張清單分別解決什么問題?用李克強總理的話來回答，就是政府要拿出“權力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權不可為”;給出“負面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”;理出“責任清單”，明確政府怎么管市場，做到“法定責任必須為”。
政府這雙看得見的手和市場這雙看不見的手在經濟社會發(fā)展過程中如何施展終于有了更清晰的界定。有人比喻說，“三張清單”相當于先給企業(yè)等市場主體松綁，再捆住政府亂作為的手，待政府的責任明確后，研究如何發(fā)揮政府“有形之手”的作用，確立政府與市場的新關系、新秩序。如果說負面清單、權力清單是針對政府亂作為，那么責任清單則是針對政府不作為。
國家行政學院政治學教研部副主任孫曉莉認為三張清單十分形象地對政府和市場、政府和社會的關系進行了界定。她表示，“責任清單”要解決的是3個層次的問題：一是管什么?明確政府的責任，那就是要種好“責任田”，當好“服務員”;二是怎么管?要創(chuàng)新完善政府管理方式;三是管不好怎么辦?要有問責追究的制度。針對目前實踐運行當中產生和發(fā)現的一些問題和現象，“責任清單”可以起到很好的糾偏作用。
在國家發(fā)改委宏觀經濟研究院教授常修澤看來，三張清單三位一體，具有清晰的改革邏輯。“負面清單”從經濟改革切入，瞄準政府與市場關系，打破許可制，擴大了企業(yè)創(chuàng)新空間。“權力清單”和“責任清單”從行政體制改革切入，瞄準規(guī)范政府權力，做出明細界定，是自上而下的削權。
中央黨校教授辛鳴表示，三張清單從限制權力、拓寬創(chuàng)新的活力到明確各自主體的責任，一環(huán)扣一環(huán)，為創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新營造了良好的空間，形成了良好的氛圍，并提供了很好的助力。三張清單背后的邏輯，其實就是激發(fā)活力、鼓勵創(chuàng)新、推動發(fā)展的邏輯。
怎樣影響著市場?
今年3月1日，我國放寬注冊資本等市場準入條件，有力地激發(fā)了市場的創(chuàng)業(yè)活力和經濟發(fā)展動力。據統(tǒng)計，今年3月到7月全國新登記市場主體553.19萬戶，同比增長18.57%;資本總額9.05萬億元，同比增長58.61%，其中新登記企業(yè)160.61萬戶，市場主體里包括個體工商戶、農民專業(yè)合作社和企業(yè)。
官方數據顯示，上海自貿區(qū)的外商投資已有283個項目落地，外商投資項目由核準制改為備案制后，投資熱情極大地迸發(fā)，新設外商投資企業(yè)數同比增加10倍。這都被認為是“負面清單”運營一年以來取得的成效。
“權力清單”“負面清單”實際是政府簡政放權的操作指南。數據表明看出，簡政放權后，市場準入門檻降低，極大地激發(fā)了市場活力，市場環(huán)境更公平開放。
孫曉莉認為，通過簡政放權，政府可以助力市場，為市場主體“松綁”，真正讓市場在資源配置中起決定性作用。通過簡政放權，政府可以給力社會，為社會主體“加油”，讓社會的創(chuàng)造力充分涌動。這是對政府與市場、社會三者之間關系的一種厘清，也是對中央和地方之間關系的一種明確，有利于真正讓經濟社會發(fā)展的內生動力充分釋放，助推我國經濟社會發(fā)展躍上一個新平臺。
國家統(tǒng)計局日前在河北、遼寧、浙江和甘肅進行的一項社會調查結果顯示，感受到取消和下放行政審批事項影響的企業(yè)中，對政策措施落實情況表示“滿意”“基本滿意”的分別達39%和42.6%，滿意率達81.6%，側面反映了企業(yè)作為改革的當事人和受益者對取消下放行政審批事項的認可。
是不是簡政放權之后，給企業(yè)松了綁，政府就可以做甩手掌柜了?答案是否定的。權力有“放”就有“管”，不斷取消行政審批事項后，市場的秩序如何監(jiān)管維護，這是對政府轉變管理理念的重大挑戰(zhàn)。“責任清單”規(guī)范了政府的監(jiān)管責任，明確了監(jiān)管范圍。
以工商登記制度改革為例，《企業(yè)信息公示暫行條例》及其5個配套文件今年10月1日起開始施行，這也被認為是今年3月1日實行注冊資本認繳登記制以來，市場主體“寬進”之后的“嚴管”方案。完善企業(yè)信用信息公示制度，建立經營異常名錄和嚴重違法企業(yè)的“黑名單”，嚴格執(zhí)行黑名單企業(yè)和相關責任人的限制登記制度，明確了市場退出機制。以遼寧省探索三張清單聯動的數據來看，今年以來，遼寧省共立案查處各類違法案件7490件;檢測廣告15.4萬條，廣告違法率降至10%，市場監(jiān)管取得一定成效。
常修澤表示，“責任清單”對權力被削弱后無所事事以及認為政府“無形的手”可有可無的這兩種心態(tài)很有針對性。
“只有劃出了權力的邊界，權力才不會被濫用，這樣就管住了公權。給企業(yè)留出空間，創(chuàng)新就會更加有活力。明確了各自的主體責任，整個社會的經濟就會呈現良性發(fā)展。”鐘鳴說。
怎樣持續(xù)推進?
“三張清單”的提出很不容易，要把“三張清單”真正貫徹落實下去恐怕更難，難度在于如何真正管住政府的權力。他認為，要管住政府的權力，要在法律上下大功夫。要想讓針對企業(yè)“負面清單”不至于變成新的“鐐銬”，就要認真研究企業(yè)發(fā)展和市場發(fā)展的規(guī)律，進一步提高對經濟發(fā)展規(guī)律的認識。
日前，國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室新聞發(fā)言人李章澤透露，國務院有關部門將加強“放管”銜接。一是要按照職責分工，把已出臺的政策措施落到實處;二是在行政審批改革過程中，對取消下放的每一個項目都要同步研究、同步提出加強事中事后監(jiān)管措施，并同步落實;三是注重同步推進;四是進一步強化部門和地方事中事后的監(jiān)管責任，對每一項事中事后監(jiān)管措施，都要在實施運行中及時跟蹤了解、檢查落實。
“三張清單”是監(jiān)管創(chuàng)新，也是管理挑戰(zhàn)。在計劃經濟體制下形成的管理方式由來已久，并非一朝一夕就能實現轉變。
中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳認為，三張清單的簡政放權推進過程中存在的一些問題不容忽視。如一些部門和地方改革目標不明確、部門和地方間改革進展不平衡、改革橫向配套不夠、縱向聯動不夠、法律法規(guī)滯后、監(jiān)管能力落后等，都要在下一步工作中著力解決。他建議，統(tǒng)一規(guī)范行政審批事項;繼續(xù)取消下放資質資格;增強改革的配套性、協(xié)同性、聯動性;加強監(jiān)管能力建設;提高審批行為的規(guī)范性;加大地方改革力度。
“如何研究創(chuàng)新監(jiān)管方式，處理好管與放的關系，進而實現綜合效益的最大化是很大的挑戰(zhàn)。”孫曉莉說，目前，一些政府部門和干部“會批不會管”，“對審批迷戀、對監(jiān)管迷茫”，有的認為取消下放行政事項后，部門就沒有責任了;還有的雖有管的意識，但是對于如何管并不清楚。另一個挑戰(zhàn)是，政府如何在監(jiān)管中學會借力。政府要善于借助社會的力量，發(fā)揮合力。
國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣認為，對于一些政府部門的“心理不適”或權力依賴，下一步要在聽取社會各方面意見的基礎上，進一步推動行政審批事項的取消和下放，逼著這些部門承擔新責任。對于監(jiān)管能力不足的，則要以更加開放的心態(tài)對外學習借鑒。
