地方債務(wù)問(wèn)題近期引發(fā)了市場(chǎng)對(duì)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將受到何種影響的激烈討論。日益高漲的推出“市政債”的呼聲以及對(duì)地方政府土地財(cái)政體的種種質(zhì)疑，將倒逼中國(guó)決策當(dāng)局加速對(duì)現(xiàn)有財(cái)稅體制改革的步伐，而當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體系中諸多現(xiàn)實(shí)狀況也將使得這一改革步履維艱。
中國(guó)目前所采用的是運(yùn)行了近17年的中央和地方分稅制。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是將所有稅種劃分到中央稅、地方稅和中央地方共享稅三大類(lèi)。此體系在當(dāng)今形勢(shì)下暴露出的某些弊端，以及現(xiàn)行《預(yù)算法》的法律限制，使得地方財(cái)政逐漸走上高度依賴(lài)土地財(cái)政之路。
但是，中央新近出臺(tái)的系列新規(guī)削弱了地方政府對(duì)土地財(cái)政所得的支配權(quán)，而地方債務(wù)問(wèn)題暴露后市場(chǎng)對(duì)于推出 “市政債”呼聲日益高漲，都將迫使中央對(duì)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，但所要面臨的法律、制度等問(wèn)題都將使得改革之路漫長(zhǎng)而充滿(mǎn)艱辛。
分稅體系弊端顯露 地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘
在當(dāng)前的分稅制下，中央被賦予了更大的稅收支配權(quán)，消費(fèi)稅、關(guān)稅等主要稅種完全歸屬中央稅。即便增值稅與所得稅兩大核心稅種為中央地方共享稅，但中央在該二者中的分享比例也分別高達(dá)75%與60%。
但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及現(xiàn)行《預(yù)算法》明確規(guī)定“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”， 地方政府收入來(lái)源有限，越發(fā)依賴(lài)土地出讓金以及土地增值稅、房地產(chǎn)稅等與土地房產(chǎn)密切相關(guān)的地方稅種以增加收入。
中國(guó)當(dāng)前采取五級(jí)政府財(cái)政架構(gòu)，即除了中央政府第一層級(jí)以外，各省、直轄市在其轄屬范圍內(nèi)還存在四級(jí)層級(jí)關(guān)系，并統(tǒng)一歸為地方財(cái)政。而分稅制并未對(duì)地方財(cái)政內(nèi)四級(jí)層級(jí)關(guān)系作出明確規(guī)定，最終結(jié)果便導(dǎo)致，越處于該層級(jí)體系底端，財(cái)政狀況越困難，反而承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任越大。
與此同時(shí)，某些地方政府為追求政績(jī)或形象工程盲目展開(kāi)經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽，投資熱情持續(xù)高燒不退。為繞開(kāi)預(yù)算法中預(yù)算編制不列赤字的約束，地方政府往往只能通過(guò)變相發(fā)債、擔(dān)?；蚱渌A(yù)算外融資的形式籌集資金，形成隱形負(fù)債，難以監(jiān)管且潛在違約風(fēng)險(xiǎn)同樣難以防范。
“市政債”呼聲日益高漲
隨著中央持續(xù)嚴(yán)厲地調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的狀況凸顯，地方政府融資渠道急需拓寬。近期接連曝光的地方融資平臺(tái)違約個(gè)案，使這些并未體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算管理中的地方隱形負(fù)債備受爭(zhēng)議，同時(shí)推出市政債的呼聲日益高漲。
今年4月，媒體援引中國(guó)央行行長(zhǎng)周小川報(bào)導(dǎo)稱(chēng)，有關(guān)部門(mén)正在積極研究市政債推出事宜，即賦予地方政府直接發(fā)債權(quán)。本月初，更有媒體報(bào)導(dǎo)稱(chēng)，廣東與浙江兩省正在做地方自行發(fā)債的試點(diǎn)工作。
“無(wú)論從項(xiàng)目融資、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度，還是防范金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度，發(fā)行市政債都是地方融資陽(yáng)光化的選擇，”中國(guó)社科院金融研究所安國(guó)俊博士表示。
安國(guó)俊稱(chēng)，在投資需求增長(zhǎng)的同時(shí)，應(yīng)將投融資責(zé)任更多從中央政府轉(zhuǎn)移至地方政府，強(qiáng)化地方政府預(yù)算管理，利用地方政府債券市場(chǎng)融資，推動(dòng)地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展至關(guān)重要。
她同時(shí)表示，考慮到未來(lái)貨幣政策趨緊和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范不斷增強(qiáng)，迫切需要形成管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制，建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。
財(cái)稅體制改革之路漫長(zhǎng)而艱辛
據(jù)媒體報(bào)導(dǎo)，中國(guó)對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》的修訂工作已有時(shí)日，將考慮賦予地方政府發(fā)債主體權(quán)，但修訂案出臺(tái)時(shí)間屢次延后。即便修訂案能盡快出臺(tái)，最終仍需全國(guó)人大審議通過(guò)方能實(shí)施，短期內(nèi)并不具備實(shí)施最根本的法律基礎(chǔ)。
盡管市政債對(duì)于減少地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及金融風(fēng)險(xiǎn)的積極作用值得肯定，推出市政債以及改革財(cái)稅體制呼聲日益高漲，但現(xiàn)行相關(guān)法律框架、擔(dān)保機(jī)制以及市場(chǎng)監(jiān)管等方面都有待完善，同時(shí)財(cái)稅體制改革必將面臨各級(jí)政府之間的利益博弈，改革之路將可謂艱辛而漫長(zhǎng)。
“從某種角度上說(shuō)，市政債的推出僅是有助于化解當(dāng)前所面臨的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，而更為根源的問(wèn)題在于改革當(dāng)前的財(cái)稅體制，”一位北京不愿署名的財(cái)政體制研究專(zhuān)家稱(chēng)。
該專(zhuān)家表示，分稅制改革的重點(diǎn)之一應(yīng)是重點(diǎn)改革中央與地方之間以及四級(jí)地方財(cái)政關(guān)系內(nèi)的稅權(quán)劃分，中央政府適當(dāng)下放財(cái)權(quán)從而增加地方財(cái)政收入，同時(shí)進(jìn)一步明確各級(jí)主體之間的財(cái)政支出責(zé)任，并平衡不同地區(qū)之間的財(cái)力分配格局。
“就僅僅單從這點(diǎn)來(lái)看，這項(xiàng)改革也意味著將會(huì)對(duì)財(cái)稅體制內(nèi)的各方利益進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，而在面臨利益博弈時(shí)，利益受損主體一定會(huì)強(qiáng)力阻撓。尤其在當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的大背景下，促成各方達(dá)成共識(shí)絕非易事，”該專(zhuān)家稱(chēng)。
